Geodisio Castillo
El fortalecimiento del gobierno del pueblo dule de
Gunayala (Kuna Yala) es un tema clave para el proceso de desarrollo autónomo y,
por ende, de la descentralización del país. En este sentido, la dirigencia del
pueblo dule, consciente en la construcción del futuro, incorpora un nuevo
modelo de gestión pública basado en un enfoque
territorial ecosistémico o ambiental; es decir, basadas en los principios
de la cultura y ecología (Toledo, 1992), que enfatice la promoción del
desarrollo económico solidario, cultural, ambiental y humano de Gunayala de
manera integral. Este modelo permite la construcción y movilización de los
recursos de la Comarca en función del desarrollo de sus objetivos estratégicos
y sus ventajas comparativas y competitivas.
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| Desarrollando
capacidades. Taller de conservación de suelo y agua, con participación de las mujeres, Digir. Foto: Yonilia C. |
En tal sentido, para hacer una efectiva, eficiente e
incluyente gestión del desarrollo local, se requiere de instrumentos y
enfoques, que, desde la planificación, orienten las acciones y permitan medir
los esfuerzos a favor del desarrollo comarcal. La planificación es la acción de
decidir, antes de actuar, lo que se desea hacer, cómo se hará, cuándo se
realizará, quién ha de hacerlo, con qué se hará y cómo se controlará en un
período específico, todo ello con el fin de lograr los objetivos propuestos con
calidad y eficiencia.
Tomando en cuenta lo dicho en líneas anteriores, la
Junta Ejecutiva del Congreso General Guna (CGG), da los primeros pasos,
convocando a todas sus unidades (secretarias, comisiones, juntas ejecutivas y
otras estancias) para que elaboren y presenten sus planes operativos con
presupuesto – POA 2016-2017, que en conjunto representan las acciones a tomar
en forma planificada de los congresos generales[1]
– Summaggaled, Namaggaled, a partir de la estrategia formulada – PEGY 2025. La
jornada de trabajo se realizó desde el 1 al 15 de octubre.
Las unidades que conforman el Congreso General Guna
(CGG)[2],
si bien ya tienen conocimientos del ejercicio de planificación, deben avanzar
más, porque la planificación no se aprende de un día a otro. El ejercicio se
inició con una inducción. Principalmente sobre la estrategia PEGY 2025,
elaboración de POAs, normas – Igardummadwala y normas administrativas
(manuales, reglamentos, ya están elaborados para ser presentados en la Asamblea del Congreso General).
El ejercicio, no terminó el día 15 de octubre, porque
ello conlleva un proceso de aprendizaje. Este proceso continuará después de la
asamblea ordinaria del CGG, que se celebrará los días del 27 al 30 de octubre
en la comunidad de Uggubseni. Porque, además, será necesario darles inducción a
los nuevos funcionarios – Contralor(a), Administrador(a) y Tesorero(a), que
serán escogidos en la asamblea.
Las unidades y las juntas ejecutivas de los Congresos
Generales (como unidades responsables y de toma de decisiones), continuarán con
el ejercicio de planificación en todo el mes de noviembre. Porque ello demostró
cuán necesario es la planificación. Porque induce a las unidades del CGG a
gestionar actividades por resultados y, por lo tanto, los presupuestos se
enmarcan dentro de las realidades y así se deja de improvisar; porque la
improvisación trae como consecuencias el mal uso de los fondos asignados.
EL SISTEMA
DE PLANIFICACIÓN COMARCAL
Para que exista una adecuada coherencia en las
actuaciones del gobierno comarcal dule, los instrumentos de planificación deben
articularse en la forma de un “sistema”, asegurando una relación de
interdependencia entre todos ellos. Lo que hará que las unidades ejecutoras de
los congresos generales trabajen integralmente y no como unidades separadas,
como se viene realizándose. En el contexto actual de la Comarca Gunayala, el
sistema de planificación comarcal está conformado principalmente por tres
planes:
·
Plan
Estratégico de Desarrollo Integral o bien, Plan Estratégico de Gunayala 2015-2025
(PEGY 2025)
·
Planes
Comunitarios de Desarrollo (PCD)
·
Plan
Operativo Anual (POA)
Plan
Estratégico de Gunayala (PEGY 2025)
PEGY 2025, es el paraguas. Es el plan que dice, en sus
primeros párrafos de introducción:
“El PEGY 2025, Plan Estratégico de Gunayala 2015-2025,
es un documento marco orientador, que permite ver las grandes preocupaciones y
necesidades del territorio guna, y está sujeto a cambios o ajustes que imponen
las coyunturas socioeconómicas, políticas, administrativas del momento, y tiene
una perspectiva de mediano y largo plazo en todas las temáticas que afronta”.
“El Plan se formula para orientar y concretar las
líneas estratégicas de acción del gobierno de la Comarca Gunayala, en un
contexto que presenta tendencias e indicadores que expresan cambios en las
dinámicas socioculturales, socioeconómicas y ambientales a escala comarcal,
influenciadas por la globalización mundial”.
En otros párrafos dice:
“Es urgente el diseño de una nueva estrategia de
desarrollo socioeconómico, cultural, ambiental y político de Gunayala, a falta
de eso, corremos un alto riesgo de una profunda crisis en la que ya nos estamos
sumergiendo y que ya empieza a trastocar las estructuras organizativas
socio-culturales de nuestro pueblo”.
“Ante la realidad actual, Gunayala se debe enfrentar a
los nuevos retos teniendo presente la línea conductora, fijada por los abuelos
y abuelas que consolidaron la cultura y la historia del pueblo guna, y que
supieron vivir la realidad del presente sin dejar el pasado, y sobre el pasado
se proyectaron hacia el futuro”.
Se ha atrasado la puesta en práctica de la
estrategia, porque lo nuevo se aprende, tener interés para aprender y ponerlo
en práctica desde nuestra realidad. Y para empoderarse de la planificación por
acciones estratégicas es todo un proceso de aprendizaje.
Castillo (2004), considera que, la planificación por
acciones estratégicas situacionales es una propuesta que mantiene un carácter
ecléctico, es muy práctica, pues no se queda solamente en la formulación de
directrices generales: objetivos, políticas y estrategias, sino que, permite
estructurar resultados concretos y prácticos del proceso de planificación a
partir de la proposición de acciones
estratégicas de gestión o acciones inmediatas cuya ejecución no está de
ningún modo supeditado a los recursos económicos inciertos que se pueden o no
conseguir en un futuro, sino que la ejecución del plan está ligado a los
escasos recursos humanos, técnicos y económicos con lo que cuenta el pueblo
dule.
Es el plan que establece las directrices estratégicas
de desarrollo de Gunayala en el largo plazo (10 años: 2015-2025). Se obtuvo
como resultado de un proceso largo de concertación o de consulta participativa
entre profesionales y actores comunitarios y/o sociales para definir el futuro
deseado y posible de Gunayala (Gudynas, 2001). Se fundamenta en un
reconocimiento de las limitaciones y potencialidades del territorio y la
definición de los objetivos y proyectos que le transformarán para avanzar hacia
el desarrollo sostenible, incorporando todas las dimensiones del desarrollo
local (ambiental, cultural, social, económica, político institucional, entre otros).
La visión de desarrollo y los objetivos estratégicos
definidos en el PEGY 2025, serán la referencia para la formulación de los
objetivos y proyectos tanto de los Planes Comunitarios de Desarrollo (PCD) como
del Plan Operativo Anual (POA).
Tener un Plan Estratégico es una ventaja porque
favorece la continuidad de la Nación Dule, en tanto reduce las posibilidades de
hacer “borrón y cuenta nueva” con cada plan para cada 10 años que se elabore.
Nuestra
visión
“Ser un Gobierno Comarcal, impulsando políticas
socioeconómicas y ambientales con pertinencia cultural generando alternativas
de solución, asegurando un desarrollo integral desde adentro de acuerdo a las
capacidades colectivas del Pueblo Guna, garantizando una mejor calidad de vida”.
De esta visión se desprenden las principales apuestas
estratégicas en un horizonte de diez años (2015-2025), para lo cual se
impulsarán y profundizarán una serie de transformaciones en la forma en que se
relacionan la sociedad, el Estado, la economía y la naturaleza. Estas apuestas
son las siguientes:
§ Una Comarca con un nuevo modelo
de desarrollo desde adentro en marcha, que
resulte en un incremento sostenible basado en una economía solidaria más
productiva, e innovadora; conectividad con la región y el mundo; generación de
empleo digno; servicios educativos y de salud con una amplia cobertura, de
calidad y que permitan a la población desplegar sus talentos y potencialidades;
implementación de un proceso de preservación de la degradación ambiental; un
pueblo que tenga más resiliencia ante los efectos del cambio climático, y
garantías de que el desarrollo sea verdaderamente sostenible, en armonía con la
naturaleza.
§ Una Comarca equitativo e
incluyente en el que no se le diga o repita que es un pueblo de pobreza extrema; toda la población goce plenamente de sus derechos; haya mayor igualdad
e inclusión social y de género, y en el que el territorio esté más articulado y
equilibrado, de manera que Gunayala sea más íntegro, policéntrico, y aproveche
las potencialidades del territorio para el desarrollo cultural y nacional.
§ Una Comarca seguro y solidario
que haya conquistado la paz; fortalecido su identidad y dignidad; y que goce de altos niveles de cohesión, convivencia social y seguridad
alimentaria y soberana, sobre la base de una cultura fortalecida, determinada
por la tolerancia, el respeto y la solidaridad.
Plan Comunitario
de Desarrollo (PCD)
Es el plan para el desarrollo de las comunidades que
elabora y ejecuta cada comunidad, considerando las directrices generales que se
han consensuado en el PEGY 2025. El Plan Comunitario de Desarrollo puede tener
una vigencia de cuatro a cinco años, que incorpora todas las dimensiones del
desarrollo comunitario (ambiental, social, cultural, económica, político
institucional, entre otros).
Tanto para el PEGY 2025 como para el PCD, se pueden
elaborar planes sectoriales, que son aquellos que desarrollan una línea
temática específica. Son planes sectoriales como, por ejemplo, el Plan de
Ordenamiento Territorial, el Plan de Transporte Terrestre y Marítimo, el Plan
de Turismo, entre otros.
Se presenta el PCD, porque ciertas comunidades lo han
elaborado, pero no han sido ejecutados. Ejemplos, Planes Ambientales
Comunitarios de las comunidades de Gardi Sugdub, Narasgandub Dummad, Aglidub (Castillo, 2007),
Uggubseni, Plan de Manejo Marino Costero de los 6 Pueblos Unidos (FUSPU), las
que conozco hasta el momento. Se sugiere que cada comunidad lo puedan elaborar
a partir del PEGY 2025.
Plan
Operativo Anual (POA)
El POA constituye (Castillo, 2016), el
instrumento anual de planificación. Es el elemento de unión entre el nivel
estratégico y el nivel operativo. Pretende conseguir nuestros deseos como
organización a través de la acción diaria. Significa conducir el “día a día” de
los Congresos Generales, a través de las Juntas Ejecutivas de acuerdo a los
objetivos y estrategias establecidos.
El POA, permite concretizar los objetivos establecidos
en el PEGY 2025, en proyectos y actividades que se ejecutarán en el período de
un año, por lo que tiene una relación directa con el Presupuesto que genera el
CGG - Sunmaggaled. Un insumo clave del Plan Operativo Anual, que debe establecerse en el futuro a corto plazo, es el Plan de Inversión Comarcal (PIC), que se
elabora con los resultados del Presupuesto o generación de ingresos del CGG. El
PIC compromete recursos destinados a fines específicos del desarrollo comunitario
en la forma de proyectos de inversión.
La relación de temporalidad entre los tres planes
señalados: Plan Estratégico de Gunayala (largo plazo), Planes Comunitarios de
Desarrollo (mediano Plazo) y Plan Operativo Anual (corto plazo), se representa
en la siguiente gráfica 1:
 |
| Gráfica 1 |
Además de los tres planes principales señalados,
forman parte del sistema de planificación comarcal dos elementos que son
soporte a todo el proceso de planificación, estos son la Secretaría de
Comunicación e Información y del Sistema de Monitoreo y Evaluación (SIME)[3].
Secretaria
de Comunicación e Información, es parte del sistema de planificación comarcal, que,
si bien hoy no tiene como finalidad levantar, procesar y organizar toda la
información relevante al proceso de desarrollo comunitario y servir como fuente
de referencia e intercambio entre los actores involucrados, los estudiosos del
tema y la ciudadanía en general. La secretaria de comunicación e información
debe adaptarlo como un objetivo más de su unidad. Es una herramienta clave para
la toma de decisiones. La secretaria proveerá de información cuantitativa y
cualitativa útil para todos los planes que se elaboren en la comarca.
Sistema de
Monitoreo y Evaluación (SIME), cuya función es medir y evaluar si lo que se ejecuta
en la Comarca está contribuyendo al logro de los objetivos, es decir, si se
está avanzando hacia la visión de desarrollo que se ha consensuado. El
monitoreo es un proceso paralelo de seguimiento a la ejecución, que permite la
retroalimentación permanente, mientras la evaluación es la comparación
sistemática del avance en la ejecución en relación a los objetivos y metas
propuestos, que permite tomar medidas correctivas si los resultados no son los
esperados.
El Sistema de Planificación Comarcal se organiza con
el propósito de mejorar la toma de decisiones y disponer de instrumentos que
guíen la acción pública y privada al interior de la Comarca. La puesta en
marcha de un sistema de planificación permite utilizar la evaluación y el
mejoramiento continuo en la gestión pública, con el objetivo de garantizar el
bienestar de la población.
LA GESTIÓN: NUEVO DESAFÍO PARA EL DESARROLLO COMARCAL
Ante el nuevo desafío de una gestión comarcal para el
desarrollo, implica una nueva gobernanza, para ello, la estrategia plasma que,
“es de gran responsabilidad la planificación, la ejecución eficiente de sus
recursos y la articulación de políticas entre los diferentes actores internos y
externos (Secretarias y Comisiones) al igual que con el Gobierno Central con la
finalidad de mejorar las condiciones básicas en que vive la gran mayoría de la
población”.
“Por esta situación es necesario la actualización,
modernización y la sistematización del recurso financiero y administrativo
acorde a las nuevas necesidades y realidades en la Comarca de Gunayala y en el
entorno nacional”.
“De manera que la administración en conjunto con las
secretarias y otras instancias dentro de la estructura de gobierno comarcal
estudie, analice, diseñe, elaboren una estrategia para reforzar el marco
normativo interno de cada organismo con el objetivo de reducir, estandarizar y
simplificar las normas internas, de esta forma homologar e incrementar la
eficiencia de los procesos en toda la administración comarcal, por lo que se
debe elaborar, aprobar e implementar los manuales administrativos, financieros
y contables”.
“Ante una nueva realidad, dinámicas y cambios
acelerados que rodea la sociedad guna, se hace necesario que haya reformas
estructurales y de gestión de los Congresos Generales. Revisar sus estatutos
ante nuevas realidades. La comisión de reformas de Igardummadwala, debe tomar
en cuenta estas realidades. De hecho, se tendrá que desafiar costumbres ya
acrecentados o conformismos ya arraigados”.
“Todas las dimensiones de la vida del pueblo guna,
social, política, cultural, religiosa, ecológica, económica, entre otros. Son
vividas de manera integral. Querer fragmentarlas es empobrecer y debilitar la
fuerza del plan del pueblo guna. El Bab Igala y la memoria histórica es el
inspirador de ese plan y de esa visión holística de la vida. Onmaggednega es
expresión de esta integralidad de la vida. Porque allí, se plantean, se viven,
se piensan y se enfrentan todos los aspectos de la vida”.
“Bab Igala aporta al mundo en su proyecto de vida, su
cosmovisión y sabiduría. Este plan a través de Bab Igala es antisistémico,
anticapitalista, antineoliberal, totalmente alternativo. Es semilla de un
futuro distinto”.
FINALMENTE, uno de los mayores desafíos de
la gestión es integrar la estrategia con las operaciones; surgiendo así los Planes Operativos Anuales, quienes
para su ejercicio están conformados por ciertas etapas en su elaboración, que
permitirán un mejor desempeño y un mayor alcance de los objetivos (Castillo,
2016). Esto solo será posible si los planes son consistentes, reales,
coherentes y viables, fundamentadas en procesos participativos. La participación
debe ser defendida no sólo como herramienta de elaboración de políticas sino
ponerlo en marcha y, principalmente, control de las actividades que definen el
bien común y contribuyen al desarrollo sostenible, es decir, construir el
mañana. De esta forma, se construye las capacidades necesarias para la
ejecución de programas y proyectos. Se desarrolla una cultura de monitoreo o
seguimiento y evaluación de los procesos, resultados e impactos.
Referencias:
Castillo,
G., 2004. Cambiando
nuestra perspectiva de desarrollo sostenible: planificación con lineamientos
interculturales. CENDAH, Gunayala, Panamá. 7 p.
Castillo, G., 2007. INFORME FINAL. "Consultoría para la Elaboración
y Actualización de Planes Estratégicos para el Uso de los Recursos Naturales en
la Comarca Kuna Yala, Ecoregión Darién-Kuna, Panamá”. CON-BID-DB-007. Programa
Manejo Integrado de Ecosistemas en Comunidades Indígenas (PMIIE). Panamá. 38 p.
Anexos: 3 Planes Ambientales Comunitarios: Aglidub, Gardi Sugdub y Narasgandub Dummad
Castillo, G.
2016. ¿Cómo Desarrollar PEGY 2025? En:
Gubiler - http://gubiler.blogspot.com/2016/02/como-desarrollar-pegy-2025.html?spref=fb
CGG-CGCG,
2015. Gunayala
2025: Plan Estratégico de Gunayala 2015-2025. Comarca Gunayala, Panamá. 112 p.
+ Anexo: Programa PAC
Gudynas, E.,
2001. Actores
sociales y ámbitos de construcción de políticas ambientales. Ambiente &
Sociedade, 4(8), 5-19. NEPAM, Uicamp, Campinas, Brasil.
Toledo,
V.M., 1992. Utopía y
Naturaleza: El nuevo movimiento ecológico de los campesinos e indígenas de
América Latina. Nueva Sociedad, NRO.122, Noviembre - Diciembre. pp. 72-85.
[1] Congresos Generales: administrativo y cultural
[2] El CGG (administrativo), incluye al Congreso General de la Cultura Guna
(CGCG) como una unidad en cuanto al presupuesto, planificadas anualmente. Pero
sus actividades planificadas se ejecutan independientemente
[3] La creación de ésta unidad para ejecutar el
SIME es una sugerencia o recomendación del PEGY 2025
